Referenda kunnen wel wat nuance gebruiken
Referenda bieden burgers de mogelijkheid om thematisch te stemmen over beleidsvoorstellen in plaats van op personen. De meeste referenda hebben echter een binair ontwerp: kiezers stemmen voor óf tegen een beleidsvoorstel. Dit kan kiezers voor een lastige keuze stellen.
Door Charlotte Wagenaar
Zo zullen er kiezers zijn die de noodzaak inzien van nieuw beleid, maar voorstander zijn van een andere uitwerking. Andere kiezers hebben misschien hun bedenkingen bij specifieke onderdelen van het beleid. In een binair referendum wordt een kiezer gedwongen een keuze te maken voor of tegen het geformuleerde wetsvoorstel. Het gebrek aan nuance zien we ook terug in andere binaire keuzes, zoals gangbare kieswijzers voor verkiezingen. Dergelijke voor-tegen stemmingen geven een redelijk beeld van het aantal kiezers dat een stelling of beleidsvoorstel acceptabel vindt, maar de uitslag vertelt ons niets over de achterliggende redenaties van de tegenstemmers of het meest geprefereerde scenario van zowel voor- als tegenstanders. De innovatieve stemhulpen van StemNogWijzer maken de keuzemogelijkheden concreter door meerdere scenario’s aan te bieden.
Meer keuze met een multi-optie referendum
Ook voor een referendum over een specifiek beleidsvoorstel bestaat een innovatief alternatief: het multi-optie referendum. Hierbij worden drie of meer keuzemogelijkheden aan kiezers voorgelegd. Diverse Nederlandse gemeenten hebben al ervaring met deze variant, in veel gevallen bij stemmingen over mogelijke fusiescenario’s. Internationaal zijn er ook op landelijk niveau verschillende voorbeelden, zoals in Zweden, Nieuw-Zeeland, de Britse Kanaaleilanden en referendumdemocratieën Zwitserland en Liechtenstein. Het aanbieden van drie of meer stembiljetalternatieven heeft verschillende voordelen. Door meerdere alternatieven te formuleren worden de alternatieven en hun consequenties concreter dan bij een enkel voorstel; denk aan de interpretatieproblemen van opties als ‘tegen’ in het Wiv-referendum of ‘leave’ in het Brexitreferendum. Door de kiezer meerdere concretere opties te bieden kan deze beter de consequenties van de alternatieven inschatten, neemt de kans toe dat een van de voorstellen aansluit bij diens voorkeuren en kunnen politici het winnende alternatief gemakkelijker interpreteren.
Constructiever stemmen, minder verwerpen
Voor een goed referendum is het belangrijk dat niet alleen de alternatieven helder geformuleerd zijn, maar dat er ook een duidelijke steun voor de winnende optie bestaat. Hier ligt een uitdaging voor multi-optie referenda, omdat het uitbrengen van een enkele voorkeursstem niet per definitie leidt tot 50 procent steun voor een voorstel. Dit kan echter worden opgelost door alternatieve manieren van stemmen te hanteren, waarvan twee hoofdvarianten zijn: het goedkeuren van een of meerdere alternatieven en het rangschikken van de verschillende alternatieven. In veel gevallen leiden deze stemmethoden tot meerderheidssteun voor een van de opties. In de week voorafgaand aan het landelijke binaire referendum over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv-referendum) in 2018 werd in een surveystudie een schaduwreferendum gehouden. Respondenten kregen vier alternatieven aangeboden: het wetsvoorstel Wiv2017 (dat voorlag in het binaire referendum), de voormalige wet Wiv2002 en twee tussenvormen: nieuwe wetgeving in de lijn van Wiv2017 maar met andere eisen aan toezicht, het delen van informatie en de bewaartermijn van gegevens. Uit het onderzoek bleek grote steun te bestaan voor een van de twee tussenvormen (zie figuur 1). Wanneer kiezers alle voor hen acceptabele opties mochten aanvinken steunde 45% het wetsvoorstel voor Wiv2017, vergelijkbaar met acceptatie in het binaire referendum. Echter bleek dat volledige verwerping van nieuwe wetgeving ook niet op meerderheidssteun kon rekenen, zoals het binaire referendum deed vermoeden, maar dat een aangepaste variant van nieuwe wetgeving door maar liefst 69% werd gesteund. Tegenstemmen in een referendum kan dus lang niet altijd worden geïnterpreteerd als verzet tegen nieuwe wetgeving, maar kan het gevolg zijn van een gebrek aan meer genuanceerde en geconcretiseerde alternatieven voor nieuwe wetgeving.
Figuur 1: Steunpercentages voor nieuwe Wiv-wetgeving in een landelijk binair referendum (2018) en in een hypothetische multi-optie variant met toepassing van approval voting (gebaseerd op surveydata).
Agendamacht voor burgers
Een multi-referendum kan worden geïnitieerd door een politieke meerderheid, die vervolgens de stembiljetopties formuleert of dit uitbesteedt aan een groep experts. In sommige gevallen verzamelen de experts input vanuit de samenleving, zoals in een grootschalig proces in aanloop naar het Nieuw-Zeelandse referendum in 2015, waarin burgers online en offline konden meepraten over de alternatieven waarvan de shortlist door experts werd samengesteld uit meer dan 10,000 inzendingen van burgers. Ook zijn er procesvarianten waarbij burgers met een vastgesteld aantal handtekeningen een referendum kunnen initiëren, zoals dat in Nederland in 2016 en 2018 gebeurde. In landen als Zwitserland en Liechtenstein kunnen de initiatiefnemers dan ook een eigen tegenvoorstel formuleren. Daarin kunnen zij hun bezwaren tegen het wetsvoorstel omzetten in een constructief voorstel in plaats van kiezers op te roepen tot verwerping van nieuw beleid. Een vergelijkbaar proces is ook mogelijk voor burgerinitiatieven, waartegen de politiek een tegenvoorstel mag doen. In beide gevallen stemmen kiezers over beide voorstellen en treedt het meest gesteunde voorstel in werking.
Alternatieven voor Nederland
In de Nederlandse consensusdemocratie kan een multi-optie referendum een genuanceerder alternatief bieden voor het scherpere binaire referendum, met behoud van de voordelen van laagdrempeligheid en inclusie. Het houden van multi-optie referenda kan zowel op nationaal als lokaal niveau op twee manieren mogelijk worden gemaakt. Een eerste optie is om een wettelijke mogelijkheid voor burgers om een correctief referendum aan te vragen uit breiden met de mogelijkheid om een burgerlijk tegenvoorstel te formuleren. De eerste stappen daartoe worden momenteel gezet in de gemeente Amsterdam. In plaats van een burgerlijk tegenvoorstel zou het ook mogelijk gemaakt kunnen worden dat initiatiefnemers aangeven tegen welk specifiek onderdeel van wetgeving zij bezwaar hebben, zoals ook al aanbevolen door de staatscommissie parlementair stelsel. Landen als Italië en Malta maken referenda over onderdelen van wetgeving al mogelijk. De tweede optie, die naast de eerste kan worden benut, is dat politici een multi-optie referendum uitschrijven over een specifiek onderwerp. Het is in zo’n geval belangrijk dat het stembiljet een gebalanceerde selectie bevat van realistische en implementeerbare alternatieven. Voor beide varianten is het belangrijk van tevoren de procedures en eisen vast te leggen voor het stemproces. In sommige situaties kan het ook interessant zijn om het referendum te koppelen aan een burgerforum, waarbij een representatieve groep burgers alternatieven voor het referendum belicht en hierover adviseert.
Al met al zijn er verschillende mogelijkheden om een referendumproces zodanig te ontwerpen dat burgers met hetzelfde stemrecht méér invloed krijgen op de richting van nieuw beleid en beleidsmakers beter inzicht krijgen in maatschappelijke voorkeuren. Burgers laten meedenken, formuleren en stemmen over beleidsalternatieven kan een breed gesteund beleidsalternatief naar de voorgrond brengen. Als constructief alternatief voor een meerderheidsveto kan een dergelijk referendum bijdragen aan democratische vernieuwing.
Charlotte Wagenaar promoveerde in juni 2021 aan de universiteit van Tilburg op het onderwerp multi-optie referenda. In haar proefschrift analyseert ze variaties in de manier waarop stembiljetten zijn vormgegeven, de wijze waarop over meerdere opties gestemd wordt en de manieren waarop burgers invloed kunnen uitoefenen op de opties die op het stembiljet komen. Het onderzoek is gebaseerd op bestaande ervaringen met multi-optie referenda wereldwijd en op experimenten met surverydata.